Төр яагаад компани эзэмшдэг вэ?

Төрийн эдийн засагт оролцох олон үндэслэл бий. Тухайлбал, зах зээл дангаараа хангалттай нийлүүлж чадахгүй бараа, үйлчилгээг нийлүүлэх, шинэ салбар хөгжүүлэх, стратегийн дэд бүтцийг хамгаалах зэрэг юм. Мөн үндэсний аюулгүй байдал, хямралын үеийн нийлүүлэлтийн найдвартай байдал, бүс нутгийн хүртээмж, хөгжлийн санхүүжилт зэрэг нийтийн ашиг сонирхолтой холбоотой зорилго төрийн оролцоог шаардаж болно.

Гэвч эдгээр зорилго төр заавал өөрөө компани байгуулж, үйлдвэрлэгч байх ёстой гэсэн үг биш. Төрийн оролцоо шаардлагатай эсэх болон уг оролцоог ямар арга хэрэгслээр хэрэгжүүлэх вэ гэдэг нь хоёр өөр асуудал юм. Иймээс төрийн өмчлөл үнэхээр хамгийн үр ашигтай хувилбар мөн үү, эсвэл зохицуулалт, татвар, татаас, нийтийн худалдан авалт, концесс зэрэг өөр арга хэрэгслээр ижил зорилгыг илүү бага зардлаар хэрэгжүүлж болох уу гэдгийг эхлээд үнэлэх шаардлагатай.

Дэлхийн банкны судалгаанд төр зорилгоо зайнаас буюу зохицуулалт, татвар, татаасаар хэрэгжүүлж чаддаг бол компанийн хяналтын эрхийг заавал өөртөө хадгалах шаардлагагүй гэж дүгнэсэн байдаг. Харин үйлчилгээний чанар, тасралтгүй байдал, хөрөнгө оруулалтыг гэрээгээр нарийн шалгаж болохгүй, эсвэл бусад зохицуулалт бодит үр дүн өгөхгүй нөхцөлд өмчлөл илүү үндэслэлтэй байж болно. ^{(World Bank, 2006)}

Өмчлөл ямар эрсдэл дагуулдаг вэ?

Төрийн өмчит компанийн гол давуу тал нь төр нийтийн зорилгыг шууд хэрэгжүүлэх боломжтойд оршдог. Гэвч төр нэгэн зэрэг бодлого тодорхойлогч, зохицуулагч, худалдан авагч, зээлдүүлэгч, хувьцаа эзэмшигч байвал ашиг сонирхлын зөрчил үүсдэг. Жишээлбэл, төрийн өмчит эрчим хүчний компани тариф тогтоогч байгууллагатай нэг удирдлагын нөлөөнд байвал хувийн өрсөлдөгчидтэй ижил нөхцөлд ажиллахгүй.

Мөн төрийн өмчит компанид ашигт ажиллагаа, хямд үнэ, ажлын байр, бүс нутгийн хөгжил, улс төрийн зорилт зэрэг олон зорилгыг нэгэн зэрэг тавих тохиолдол элбэг. Эдгээр зорилго тус бүрийн өртөг, санхүүжилт тодорхойгүй бол компани алдагдлаа нуух, өр хуримтлуулах, төсвөөс дахин дахин дэмжлэг авах нөхцөл үүсдэг. Мөн зорилгууд нь хоорондоо зөрчилдөж ч болох юм. Азийн хөгжлийн банкны гарын авлагад төрийн өмчит компаниудын нийтлэг асуудлыг олон зорилго, сарнисан хариуцлага, хувийн хэвшилтэй тэгш бус өрсөлдөөн, ил тод бус байдал, улс төрийн оролцоо гэж тодорхойлсон байдаг. Төрийн өмчийн “зөөлөн төсвийн хязгаар” нь алдагдалтай ажилласан ч дампуурахгүй гэсэн хүлээлтийг бий болгож, үр ашиггүй менежментийг удаан хадгалдаг. ^{(Asian Development Bank, 2025)}

Зах зээлийн гажуудлыг засах гэсэн төр өөрөө байнгын тогтвортой, тууштай, гажуудалгүй ажилладаг гэвэл худал. Зах зээл гажууддаг бол нөгөө талд төр ч бас гажуудах нь бий. Төр огт шаардлагагүй салбарт оролцох, зөв асуудлыг буруу арга хэрэгслээр шийдэх, ашиг сонирхлын бүлэгт автах үед засгийн газрын гажуудал үүсдэг. Тиймээс төрийн оролцооны үр ашиг нь захиргаа, санхүүжилт, улс төрийн өртгөөсөө их үү гэдгийг урьдчилан шалгах шаардлагатай.

Өмчлөхөөс өөр ямар хувилбарууд байна вэ?

Төр нийтийн ашиг сонирхлыг хамгаалахын тулд заавал тухайн салбарт компани эзэмших шаардлагагүй. Зарим тохиолдолд төрийн хамгийн зөв үүрэг нь бараа, үйлчилгээг өөрөө үйлдвэрлэх бус, зах зээлийн дүрмийг тогтоох, үйлчилгээний үр дүнг худалдан авах, зорилтот бүлгийг санхүүгээр дэмжих, эсвэл стратегийн хөрөнгийг хувийн хэвшилтэй хамтран ашиглах явдал байдаг. Ийм хувилбаруудыг дараах байдлаар авч үзэж болно.

Нэгдүгээрт, төр өмчлөгч бус зохицуулагч байж болно. Бие даасан салбарын зохицуулагч байгууллагаар дамжуулан үнэ, чанар, аюулгүй байдал, хүртээмжийн стандартыг тогтоож болно. Сайн зохицуулалт нь зөвхөн тариф батлахаар хязгаарлагдахгүй. Зах зээлд нэвтрэх нөхцөл, сүлжээнд тэгш нэвтрэх эрх, мэдээллийн ил тод байдал, хэрэглэгчийн гомдол шийдвэрлэлт, өрсөлдөөний хяналт, зохицуулалтын зардал, үр ашгийн тогтмол үнэлгээг хамарна.

Ингэснээр төр дэд бүтцийг өөрөө ажиллуулахгүйгээр нийтийн ашиг сонирхлыг хамгаалах боломжтой. Ялангуяа цахилгаан, ус, төмөр зам, харилцаа холбоо зэрэг зүй ёсны монополь шинжтэй салбарт өмчлөгчийн үүргийг зохицуулагчийн үүргээс тусгаарлах нь чухал. Учир нь төр нэгэн зэрэг тоглогч болон шүүгчийн үүрэг гүйцэтгэвэл өрсөлдөөний тэгш орчин алдагдах эрсдэлтэй.

Хоёрдугаарт, төр үйлчилгээг өөрөө үйлдвэрлэхийн оронд худалдан авч болно. Энэ тохиолдолд төр үйлчилгээний зорилго, хамрах хүрээ, чанарын шаардлага, хугацаа болон хүлээгдэж буй үр дүнг урьдчилан тодорхойлно. Дараа нь уг үйлчилгээг төрийн өмчит болон хувийн компаниудаар нээлттэй, өрсөлдөөнт сонгон шалгаруулалтаар гүйцэтгүүлж болно.

Жишээлбэл, алслагдсан бүсэд шуудан хүргэх, нийтийн тээвэр ажиллуулах, тодорхой бүлэгт хөнгөлөлттэй үйлчилгээ үзүүлэх үүргийг нийтийн үйлчилгээний гэрээгээр өгч болно. Гэрээнд үйлчилгээний үзүүлэлт, хугацаа, тайлагнал, хяналт болон нөхөн олговрын хэмжээг тодорхой тусгана. Ингэснээр төр үйлчилгээний зорилгыг өөрөө хариуцах боловч тухайн үйлчилгээг заавал өөрийн компаниар дамжуулах шаардлагагүй болно.

Гуравдугаарт, компанид ачааллыг өгөх биш зорилтот бүлэгт үзүүлэх дэмжлэгээр шийдэж болно. Компанид алдагдалтай үнээр үйлчилгээ үзүүлэх үүрэг өгвөл зардал нь тодорхой бус болж, далд татаас, хөндлөнгийн санхүүжилт үүсэх эрсдэлтэй. Үүний оронд шаардлагатай хэрэглэгчдэд ваучер, мөнгөн шилжүүлэг, зорилтот татаас олгох, эсвэл үйлдвэрлэгчид татварын хөнгөлөлт үзүүлэх боломжтой.

Тухайлбал, нийтийн тээврийн бүх хэрэглэгчид тарифаар дамжуулан ижил хэмжээний дэмжлэг өгөхийн оронд ахмад настан, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэн, бага орлоготой өрхөд чиглэсэн дэмжлэг олгож болно. Энэ нь төрийн дэмжлэгийг илүү оновчтой болгож, хэн, ямар зорилгоор, хэдий хэмжээний санхүүжилт авч байгааг төсөвт тодорхой харуулах давуу талтай.

Дөрөвдүгээрт, төр өмчөө хадгалсан хэвээр боловч үйл ажиллагааг хувийн хэвшилтэй хамтран хэрэгжүүлж болно. Үүнд концесс, түрээс, лиценз болон төр–хувийн хэвшлийн түншлэл зэрэг хэлбэр хамаарна. Энэ загвараар төр стратегийн хөрөнгө, үндсэн дэд бүтцийн өмчлөлөө хадгалж болох боловч хөрөнгө оруулалт, өдөр тутмын үйл ажиллагаа, технологийн шинэчлэл болон тодорхой эрсдэлийг хувийн талтай хуваалцана.

Гэхдээ хувьчлал, концесс, төр–хувийн хэвшлийн түншлэл нь өөрөө автоматаар сайн шийдэл биш. Үүнийг хэрэгжүүлэхийн өмнө өрсөлдөөний орчин, хараат бус зохицуулагчийн чадавх, гэрээний хэрэгжилтийн хяналт, хэрэглэгчийн эрхийн хамгаалалт бүрдсэн байх шаардлагатай. Мөн гэрээний хугацаа, тарифын нөхцөл, хөрөнгө оруулалтын үүрэг, эрсдэлийн хуваарилалт болон гэрээ дуусах үеийн хөрөнгийн зохицуулалтыг тодорхой болгох хэрэгтэй.

Иймээс эдгээр хувилбарууд харилцан үгүйсгэх зүйл биш. Нэг салбарт төр дэд бүтцийн өмчлөгч хэвээр үлдэж, хувийн компани үйл ажиллагааг эрхэлж, хараат бус байгууллага зохицуулалт хийж, зорилтот хэрэглэгчдэд төсвөөс дэмжлэг олгож болно. Гол нь төрийн өмчийг зорилго бус, нийтийн зорилгыг хэрэгжүүлэхэд ашиглах боломжит хэрэгслүүдийн нэг гэж үзэх явдал юм.

Олон улсын сайн туршлага юу хэлж байна вэ?

Олон улсын сайн туршлагуудаас харахад төрийн өмчийг бүрэн үгүйсгэхээс илүүтэйгээр төр ямар компанийг, ямар шалтгаанаар эзэмшихээ тодорхой болгох нь чухал байдаг. Мөн төрийн өмчлөгчийн үүргийг салбарын зохицуулагч болон компанийн өдөр тутмын удирдлагын үүргээс тусгаарлахыг улс орнууд анхаардаг.

Норвеги бүх төрийн өмчит компанийг ижил байдлаар удирддаггүй. Өрсөлдөөнт зах зээлд ажилладаг компаниудын хувьд төр сайн хөрөнгө оруулагчийн адил урт хугацаанд тогтвортой ашиг, өгөөж бий болгохыг зорьдог. Харин иргэдэд зайлшгүй шаардлагатай үйлчилгээ үзүүлдэг компанийн хувьд гол зорилго нь зөвхөн ашиг олох бус, уг үйлчилгээг найдвартай, хүртээмжтэй, үр ашигтай хүргэх явдал байдаг.

Тухайлбал, Equinor шиг эрчим хүчний компанид төр ашигтай, тогтвортой ажиллахыг хүлээдэг. Харин Avinor шиг улсын хэмжээнд нисэх буудал, агаарын навигацийн үйлчилгээ хариуцдаг компанид бүх бүс нутагт аюулгүй, найдвартай үйлчилгээ үзүүлэх зорилго тавьдаг. Өөрөөр хэлбэл Норвеги компани бүрт нэг ижил зорилго тавьдаггүй бөгөөд тухайн компанийг яагаад эзэмшиж байгаагаас нь хамаарч төрийн хүлээлтээ ялгаатай тодорхойлдог.

Норвеги улс төрийн өмчийн бодлогоо парламентын бүрэн эрхийн хугацаа бүрд шинэчилж, төр яагаад тухайн компанийг эзэмшиж байгаа, цаашид ямар үр дүн хүлээж байгаагаа олон нийтэд тайлбарладаг. Хэрэв төр тухайн компанийг эзэмших шалтгаан арилсан гэж үзвэл хувьцаагаа худалдах боломжтой. Тиймээс төрийн өмчлөл нь нэгэнт бий болсон учраас үүрд хадгалах зүйл бус, тодорхой шалтгаантай, тогтмол хянагддаг бодлогын сонголт болдог. ^{(World Bank, 2025)}

Швед улс төр компани эзэмших хоёр үндсэн нөхцөлийг тодорхойлсон. Нэгдүгээрт, тухайн компани нь улс орны стратегийн ач холбогдолтой хөрөнгө, дэд бүтэц, хүнс, батлан хамгаалах салбар зэрэг үндэсний ашиг сонирхолтой холбоотой байж болно. Хоёрдугаарт, тухайн салбарт зүй ёсны монополь үүссэн, эсвэл зах зээл дангаараа иргэдэд шаардлагатай үйлчилгээг хангалттай хүргэж чадахгүй байж болно.

Шведэд дээрх нөхцөлөөс бусад тохиолдолд төрийн компани ерөнхийдөө хувийн компанитай адил зарчмаар ажиллах ёстой гэж үздэг. Өөрөөр хэлбэл ашиг олох, зардлаа хянах, хөрөнгөө үр ашигтай ашиглах шаардлагатай. Харин парламентаас тусгайлан нийтийн үйлчилгээний үүрэг өгсөн бол уг үүргийг компанийн үндсэн үйл ажиллагаанаас ялгаж, ямар зардал гарах, төрөөс хэрхэн нөхөн төлөхийг тодорхой болгоно.

Шведийн бас нэг чухал зарчим нь төрийн өмчлөгчийн үүргийг зохицуулагчийн үүргээс салгах явдал юм. Төр тухайн компанийн хувьцаа эзэмшигч байж болох ч тэр компанидаа давуу нөхцөл олгох, өрсөлдөгчдийг ялгаварлах эрхтэй гэсэн үг биш. Мөн төрөөс компанид хөрөнгө оруулахдаа хувийн хөрөнгө оруулагч тухайн нөхцөлд хөрөнгө оруулах байсан эсэхийг харгалздаг. Ингэснээр төрийн компани төсвийн далд дэмжлэг авч, хувийн компаниудтай шударга бусаар өрсөлдөхөөс сэргийлдэг. ^{(Government Offices of Sweden, 2025)}

Үүргүүдийг салгах нь нэн чухал гэдгийг Палаугийн ус, эрчим хүчний салбарын туршлага харуулдаг. Тус улсын төрийн өмчит компани ус, цахилгаан нийлүүлэхээс гадна үйлчилгээний үнэ, тариф болон аюулгүй байдлын стандартыг тогтоох зохицуулагчийн үүргийг давхар гүйцэтгэж байв. Улмаар тарифыг улс төрийн шалтгаанаар удаан хугацаанд царцааснаар компани зардлаа нөхөж чадахгүй, их хэмжээний алдагдалтай ажиллаж, төсвөөс байнга дэмжлэг авах шаардлагатай болсон.

Үүнийг шийдэхийн тулд Палау ус, эрчим хүчний салбарт бие даасан зохицуулагч байгууллага байгуулж, тариф тогтоох болон үйлчилгээний стандартыг компанийн өөрийн удирдлагаас салгасан. Үүний зэрэгцээ тарифыг бодит зардалтай уялдуулах, хувийн хөрөнгө оруулалтыг татах нөхцөлийг бүрдүүлэх шинэчлэл хийсэн. ^{(Asian Development Bank, 2025)}

Эдгээр жишээнээс нэг нийтлэг сургамж харагдана. Төрийн өмчит компани байх эсэхээс гадна дараах дөрвөн асуултыг заавал тодорхой болгох шаардлагатай:

1. Төр яагаад энэ компанийг эзэмшиж байгаа вэ?
2. Компанийн гол зорилго ашиг олох уу, эсвэл нийтийн үйлчилгээ үзүүлэх үү?
3. Нийтийн үйлчилгээний зардлыг хэн, ямар журмаар төлөх вэ?
4. Төр өмчлөгч, зохицуулагч, бодлого боловсруулагчийн үүргээ хэрхэн тусгаарлах вэ?

Иймээс олон улсын туршлага төрийн өмчийг заавал зөв, эсвэл заавал буруу гэж дүгнэдэггүй. Харин төрийн өмчлөл тодорхой үндэслэлтэй, зорилго нь ойлгомжтой, санхүүжилт нь ил тод, зохицуулалт нь хараат бус, үр дүн нь тогтмол үнэлэгддэг байх ёстойг харуулж байна.

Дүгнэлт

Олон улсын туршлагаас харахад төрийн өмчит компани заавал байх ёстой гэсэн нийтлэг дүрэм байхгүй. Төрийн өмчлөл нь нийтийн зорилгыг хэрэгжүүлэх нэг арга хэрэгсэл бөгөөд тухайн зорилгыг зохицуулалт, төрийн худалдан авалт, татаас, концесс зэрэг бусад хувилбараар илүү үр дүнтэй хэрэгжүүлэх боломжтой эсэхтэй харьцуулж байж сонгох шаардлагатай.

Иймээс Монгол Улс төрийн өмчит компаниудыг нэг ижил журмаар авч үзэхээс илүүтэйгээр стратегийн ач холбогдолтой, нийтийн үйлчилгээний, өрсөлдөөнт арилжааны болон алдагдалтай компаниуд гэж ангилан үнэлэх нь зүйтэй. Шинээр төрийн өмчит компани байгуулах бүрд зах зээлийн ямар гажуудлыг шийдвэрлэх, төрийн өмчлөл зайлшгүй шаардлагатай эсэх, зохицуулалт эсвэл төрийн худалдан авалтаар уг зорилгыг хэрэгжүүлж болох эсэх, төсөвт ямар хэмжээний зардал учрах, цаашид ямар нөхцөлд төр өмчлөлөөс гарахыг урьдчилан тооцож, олон нийтэд нээлттэй тайлбарлах хэрэгтэй.

Мөн төрийн өмчит компанид нийтийн үйлчилгээний үүрэг хүлээлгэх тохиолдолд уг үүргийг арилжааны үйл ажиллагаанаас нь тусгаарлаж, гэрээ, хэмжигдэхүйц үзүүлэлт, тусдаа бүртгэл, ил тод нөхөн олговороор зохицуулах шаардлагатай. Төрийн өмчлөгчийн чиг үүргийг салбарын бодлого боловсруулах болон зохицуулах чиг үүргээс тусгаарлаж, мэргэжлийн өмчлөлийн байгууллага, хараат бус ТУЗ, нэгдсэн тайлагнал, аудит, төсвийн эрсдэлийн хяналтын тогтолцоог бүрдүүлэх нь чухал.

Эцэст нь, зөв асуулт нь төрийн өмчит компани байх уу, үгүй юу биш юм. Харин нийтийн ашиг сонирхлыг хамгийн бага зардлаар, хамгийн өндөр үр ашиг, ил тод байдал, хариуцлагатайгаар ямар арга хэрэгслээр хангах вэ гэдэгт оршино. Энэ зарчмаар төрийн өмчийг зорилго бус, зөвхөн тодорхой нөхцөлд ашиглах бодлогын хэрэгсэл гэж үзэх нь зүйтэй.